从大援助到大重组

本报告的核心结论有三点。

第一，习近平任内中国对外支持的真实规模显著大于公众通常只从“无偿援助”一项理解的口径：官方白皮书披露，2010—2012年中国对外援助金额为893.4亿元人民币，2013—2018年为2702亿元人民币；后者中无偿援助1278亿元、无息贷款113亿元、优惠贷款1311亿元。同一时期，对非洲国家援助占比达到44.65%。但若把政策性银行和国有银行的非优惠性对外贷款也算进来，规模会更大。AidData指出，中国在“典型年份”的严格意义ODA规模约57亿美元，但其对外官方债务性融资远大于赠款，长期呈现“1美元援助对应约9美元债务融资”的结构；到2023年，中国全球官方部门对外承诺约920亿美元，其中严格意义ODA仅约19亿美元。这意味着，讨论“财政成本”时，必须把援助与贷款分开，再把贷款中的坏账、缓债、展期和隐性贴息单独识别。

第二，本文识别到的“收不回来的坏账”并不主要来自大规模的公开核销，而更主要来自三类成本：一是到期无息贷款的免除/核销；二是债务重组中通过降息、展期、缓本形成的净现值损失；三是实质违约后长期停滞、再融资或再安排所带来的隐性财政代价。公开可核实的信息显示，非洲是显性核销最集中的地区：约翰斯·霍普金斯大学/波士顿大学相关研究识别出2000—2019年中国在非洲累计债务减免约34亿美元；2022年中国官方又确认免除了17个非洲国家23笔到期无息贷款，但金额未披露，波士顿大学估计其规模约为4500万美元至6.1亿美元。与此同时，更大体量的风险并未被“核销”，而是被“重组”或“延后”：仅本文纳入的可量化重大案例中，就包括赞比亚对华官方债务重组41亿美元、斯里兰卡对中国进出口银行重组42亿美元、厄瓜多尔对中国国家开发银行和进出口银行重排32.2亿美元、苏里南对中国进出口银行重组4.76亿美元、以及埃塞俄比亚多轮重组的亚吉铁路25亿美元买方信贷。

第三，基于官方白皮书、财政预算公开、受援国文件、IMF/世界银行文件、AidData与学术研究，本文给出一个“纳税人总成本”的场景估算，而非官方审计结论。按本文的统一口径，直接财政/官方援助性支出在低/中/高三档约为4248亿元 / 4546亿元 / 4814亿元人民币；其中“坏账与实质损失部分”约为92亿元 / 176亿元 / 314亿元人民币；两者合并后的总体纳税人承担约为4340亿元 / 4722亿元 / 5128亿元人民币。需要特别强调的是：这一估算偏谨慎，因为它故意没有把无法分离中国份额的多边/混合重组全部计入，也没有把所有未公开条款的重组项目作激进估值。

方法论、数据来源与不确定性

本报告把“对外资金流”拆成三层：第一层是财政性官方援助，主要对应中国官方白皮书中的无偿援助、无息贷款、优惠贷款，以及成套项目、技术合作、物资援助、医疗队、人力资源开发和紧急人道主义援助等；第二层是官方融资，包括国家开发银行、中国进出口银行及其他国有机构提供、具有公共政策属性的贷款与出口信贷；第三层是更市场化的商业贷款与再融资，尤其是国有银行、银团或带有资源抵押、项目收益权安排的非优惠融资。AidData明确区分了“aid”“non-concessional loans”和“vague flows”，并特别提醒中国公开数据不足，很多融资难以按OECD口径精确拆分。[7]

“坏账”的识别，本报告采用比银行会计更宽、但更符合公共财政风险的定义。凡是出现以下任一情形，均纳入“坏账/准坏账”观察池：明确债务减免；无偿免除；延期后仍明显难以回收；实质性违约或长期拖欠；重组后以降息、宽限期、展期方式转化为债权现值受损；原贷款停摆后由受援国财政或中方其他机制兜底；以及‘以援代债’或‘债转援’性质安排。这一口径参照了AidData对“financial distress”的定义，即出现逾期、违约、破产或贷款条款重新谈判的情形；也借鉴了世界银行《Hidden Defaults》对中国困境重组的识别框架。[8]

数据来源优先级如下：中国财政部、国家国际发展合作署、外交部、商务部、进出口银行、中国开发银行可检索公开材料；受援国财政部、债务管理办公室、总统府或央行材料；世界银行、IMF、AidData；学术论文与权威智库。本文特别重视中文官方材料，但必须指出：中国官方没有公开一张覆盖2012—2026年、逐国逐项目的援助和外贷总台账，也没有公开完整的不良贷款与减值处理台账。因而，官方预算与白皮书能够较好识别“花出去多少钱”，却不能完整识别“收不回来多少钱”。这正是本研究要通过跨源比对去弥补的缺口。[9]

本报告所有美元转人民币的换算，基准汇率采用1美元=7.20元人民币，并做6.80—7.60敏感性区间。需要特别注意三点：其一，财政部预算和白皮书多为名义人民币；其二，AidData国家画像中很多数值采用2023年不变美元；其三，重组协议中的“cash flow relief”与“NPV effort”并不等于面值核销，因此坏账估算只能给区间，不能伪装成精确到个位数的“审计结论”。[10]

总体格局与主要发现

从官方财政口径看，中国对外援助在习近平任内并非爆炸式增长，而是先在2013—2018阶段显著放大，再在2019年后维持年约200—270亿元的中央本级预算强度。 官方白皮书显示，2010—2012年中国对外援助总额为893.4亿元，2013—2018年达到2702亿元。 财政部材料进一步显示，已公开、可比的中央本级“对外援助”科目大致为：2012年166.91亿元、2015年193.87亿元、2017年168.70亿元、2018年204.60亿元、2019年204.76亿元、2020年202.89亿元、2021年198.48亿元、2022年209.67亿元、2023年213.45亿元、2024年248.71亿元、2025年预算268.20亿元。 2026年截至7月，公开可检索的中央预算报告文本披露了外交支出总量，但未在可检索文本中清楚展示单列“对外援助”项金额，因此本报告将2026年度该项记为“不详/未公开”。[11]

上图只纳入了官方可直接比对的年度值，因此没有填补2013、2014、2016与2026的缺失年份。若把官方白皮书中的2013—2018合计2702亿元与2019—2025预算/执行数叠加，2012—2025年中国纳税人已承担的直接财政性对外援助支出至少约为4248.16亿—4415.07亿元。其中，低值不计2012年单年补入，高值计入2012年中央本级对外援助决算。[12]

但这还只是“援助账”，远不是“外债账”。更大的风险藏在贷款账里。中国进出口银行披露，截至2025年末，其“对外合作领域业务余额”为6419.12亿元。 该行此前还披露，截至2026年初，“一带一路”贷款余额超过2万亿元，覆盖130多个共建国家。 这表明，广义上的中国对外融资风险敞口，远远大于财政部“对外援助”科目的规模。财政性援助像水面上的船，政策性与商业性外贷才是水面下的冰山。[13]

外部研究揭示了这座“冰山”的风险变化。世界银行和Kiel等机构研究指出，自2008年以来，中国债权人至少参与了71次困境债务重组，涉及39个发展中国家。 AidData则估计，中国在发展中国家的海外贷款组合中，大约80%投向处于财务困境的借款国。 这并不等于80%都会坏掉，但足以说明：在习近平任内，中国对外融资体系已经从“增量投放”转入“存量化险”的新阶段。[14]

坏账并不主要表现为大笔公开核销。中国更常见的做法，是只免无息政府间贷款；对进出口银行、国开行和国有商业银行的有息贷款，则更倾向于展期、降息、暂停偿付或再融资。波士顿大学研究与路透对2022年非洲23笔无息贷款豁免的追踪显示，这一轮公开免债的金额可能仅在4500万美元到6.1亿美元之间，和中国对外贷款存量相比只是很小一部分。也就是说，中国的“坏账”更多是隐性的现值损失，而不是显性的面值核销。[15]

年度与国家项目汇总

先看年度汇总。下表把年度、官方金额、主要项目类型、可核实性、坏账事件与处理方式统一放在一张表中。凡官方没有给出逐年总额的，一律标注为“不详/未公开”。

表中有关年度金额，主要来自中国财政部预算/决算公开与两部官方白皮书；2020年以后的债务处置事件，则来自外交部、FOCAC文件、受援国财政部门、路透、IMF与AidData。需要特别说明的是：中国并未公开一张逐年、逐国、逐项目的官方坏账表，因此“坏账识别”更多依赖对债务重组、逾期、暂停偿付、停贷和免债声明的交叉核对。[16]

再看国家和项目层面。下表只列出能被较明确识别、金额相对清楚、并与坏账或准坏账直接相关的重点样本。

上表中，只有非洲无息贷款豁免属于明确免债；赞比亚、斯里兰卡、厄瓜多尔和苏里南更典型的情形，是对已陷入困境的贷款进行重组，名义本金未必立刻减少，但现值已经受损。埃塞俄比亚则处在“重组未终局、但财务困境几乎全面化”的灰区。[17]

已识别重大重组样本的地区分布，也能说明问题：中国的债务压力并非只在一个地区爆发，而是横跨非洲、南亚和拉美。

这里的饼图统计的是本文已识别并且金额较清楚的重大重组样本债务存量，单位为十亿美元：非洲主要是赞比亚，亚洲主要是斯里兰卡，拉美和加勒比包括厄瓜多尔与苏里南。它不是中国全球全部坏账的分布图，而是一张“已经浮出水面的重大样本图”。[18]

重点案例研究

赞比亚

赞比亚是中国外贷坏账风险最具标志性的案例。AidData 2026年国别画像指出，2000—2023年中国官方部门对赞比亚承诺了131亿美元资金；到2024年底，赞比亚对中国债权人的公共和公共担保外债存量约70亿美元，占其外部公共债务的46%。 更严重的是，AidData按贷款级别识别发现，127亿美元累计贷款承诺中，75%已表现出逾期、违约或重谈条款等“financial distress”迹象。 这意味着，赞比亚并不是“个别项目还款困难”，而是中国对一个主权借款人的整组贷款组合已进入高度受损状态。[19]

时间线也很清楚。2020年赞比亚在疫情中成为非洲首个外债违约国；之后中国进出口银行在DSSI下提供临时缓债，赞比亚又在2022年单方面取消14笔中资贷款的未拨付余额。到2023年6月，官方债权人委员会同意重组63亿美元债务，其中41亿美元为中国进出口银行债权；到2024年9月，中国国家开发银行和工商银行又原则上同意重组15亿美元商业债务。按AidData记载，重组条件包括：本金支付暂停至2026年6月、最初14年利率1%、其后不高于2.5%、最终偿还延至2043年。 对债权人而言，这显然不是“原样收回”，而是显著的现值让渡。[20]

更具象的一幕发生在Ndola国际机场项目。AidData记录显示，该项目因借款方形成拖欠，中国进出口银行于2020年停止拨款，承包商索赔近200万美元迟付利息，最终赞比亚财政部改用一般财政收入承担剩余项目成本。这已经呈现出“贷款融资失败—项目转预算兜底”的典型以财政填坑路径。[21]

斯里兰卡

斯里兰卡的特殊之处在于，它把中国债权重组的“隐性财政成本”写进了官方解释。2024年6月，斯里兰卡财政部宣布，已与中国进出口银行及官方债权人委员会完成最终债务处理协议，合计处理约100亿美元官方双边债务，其中中国进出口银行部分约42亿美元。斯里兰卡财政部明确表示，官方债权人的救助通常不是直接削减本金，而是通过延长期限和降低利率实现；这些安排在IMF项目期内可带来最高92%的债务服务减负，并且由债权国纳税人承担相应的NPV effort。这是官方文件对“隐性坏账成本”的直白承认。[22]

这也解释了为何不能只看“是否面值减记”。如果一笔42亿美元债务，在多年间通过延长期限、压低利率、后置支付来大幅减轻短期偿债压力，债权人虽然可能最终“名义本金仍收回”，但其真实经济价值已经下降。用公共财政语言说，这就是中国纳税人或政策性金融资产负债表承担的跨期补贴。对中国而言，斯里兰卡案例更像一次对外债管理模式的分水岭：北京没有公开大笔核销，却事实上接受了大规模现值让利。[23]

厄瓜多尔

厄瓜多尔案例说明，中国外贷风险不仅发生在低收入国家，也发生在与资源出口深度绑定的中等收入国家。2022年9月，厄瓜多尔财政部宣布，已与国家开发银行和中国进出口银行就32.2亿美元存量债务达成再安排协议，到2025年可获得合计14亿美元现金流减负。官方说明写得非常具体：所有存量工具整体展期3年，并下调适用利率；其中对国开行的未来三年摊还约7.40亿美元后移至2027年后，对进出口银行的未来四年摊还约6.80亿美元延至2032年，且商业融资部分给予6个月宽限期。[24]

厄瓜多尔案例之所以重要，在于它把“现金流减负”和“名义核销”清楚地区分开了。对借款国来说，14亿美元减压是真金白银的财政空间；对中国债权人来说，这不是好消息，而是意味着更晚回款、更低利息和更高再融资风险。从纳税人角度看，厄瓜多尔不是“已经彻底坏死”的账，而是典型的“通过重组将今天的坏账压力推向未来”的账。[25]

埃塞俄比亚

埃塞俄比亚不是一个已经处理完毕的坏账案例，而是仍在发酵的大型高风险组合。AidData 2026年画像显示，2000—2023年中国对埃塞俄比亚提供了189亿美元资金，其中178亿美元为贷款承诺；到2024年，对华公共债务存量约87亿美元。 更值得警惕的是，94%的中国累计贷款承诺显示出财务困境迹象。AidData还指出，2019年工商银行已因交叉违约条款暂停约6700万美元后续拨款，两年后中国进出口银行又因债务可持续性审查扣留约3.39亿美元贷款拨付。[26]

在债务处理层面，中国进出口银行在DSSI框架下，于2020—2021年为埃塞俄比亚暂停约1.15亿美元本息支付；但AidData同时强调，这不是免债，而是按照净现值中性原则递延，需在2026年前后偿付。更麻烦的是，亚吉铁路等项目已经历多轮连续重组，从2018年到DSSI，再到2023—2024年继续暂停本金支付。连续重组本身，就是贷款回收质量持续恶化的信号。[27]

2026年4月，路透报道称，埃塞俄比亚财政部称其已与中国就债务处理达成解决方案，这推进了其共同框架下的双边债务安排；但协议条款仍不透明。也就是说，埃塞俄比亚案例的坏账性质很强，但最终损失率尚未公开。在本文估算里，它被纳入高情景的潜在预期信用损失，而不纳入已实现坏账中值。[28]

苏里南

苏里南规模不大，却极具启发性。2024年11月，路透援引苏里南财政部长和债务管理办数据称，苏里南与中国签署债务重组协议；截至2024年中，苏里南欠中国进出口银行约4.76亿美元，其中1.40亿美元已形成拖欠。随后IMF在2025年国别报告中确认，与中国的第一阶段债务重组协议已于2024年11月签署，并称该协议与巴黎俱乐部类似，均含有在油气宏观前景改善时触发的clawback provisions。[29]

苏里南案例说明，中国并不总是单方面“豁免”，而是更偏好带回收权条款的分阶段重组。对借款国来说，这是缓口气；对中方来说，这是在“尽量不确认损失”的前提下争取未来部分回收。问题在于，这种安排越复杂、越附带条件，公众越难知道真实损失已经发生了多少。[30]

纳税人成本估算与政策建议

先把公式讲清楚。本文把纳税人成本分为两部分：
总成本 = 直接预算拨款 + 隐性坏账成本。
其中，直接预算拨款按中国白皮书与财政部预算/决算可核实口径汇总；隐性坏账成本再分为三块：
显性免债（如无息贷款豁免）+ 重组现值损失（对已签约重组债务按面值乘以现值损失系数估算）+ 高风险未决债务的预期信用损失（仅纳入高情景）。
考虑到斯里兰卡财政部已明确指出官方债权人重组会形成由纳税人承担的NPV effort，而赞比亚、厄瓜多尔等案例也都采用明显的展期降息结构，本文将已识别重组债务存量的现值损失系数设为：低情景10%，中情景20%，高情景30%；对仍未终局但高度困境的埃塞俄比亚债务，仅在高情景中按5%预期信用损失计入。[31]

按上述公式，本文把已识别、金额较清楚的重组样本债务存量定为：赞比亚56亿美元、斯里兰卡42亿美元、厄瓜多尔32.2亿美元、苏里南4.76亿美元，合计约134.96亿美元；对2022年非洲23笔无息贷款豁免，再按波士顿大学估值的4500万—6.1亿美元单独计入。换算汇率按1美元=7.20元，并在6.80—7.60做敏感性检验。[32]

由此得到的坏账/准坏账成本区间如下：
低情景：约100亿元人民币。只计已签约重组债务按10%现值损失、外加2022年无息贷款豁免下限。
中情景：约216亿元人民币。按20%现值损失、外加2022年无息贷款豁免中位近似。
高情景：约367亿元人民币。按30%现值损失、外加2022年无息贷款豁免上限，并补计埃塞俄比亚5%预期信用损失。
若采用敏感性汇率6.80—7.60，三档结果会再上下浮动约5%—6%。这些数字不是已公告核销额，而是纳税人需要承担的实质风险成本估算。[33]

把坏账成本加回直接预算成本后，可得到本文的纳税人总成本区间：

这个结果有两个必须强调的含义。第一，中国对外援助的主体成本，仍然是财政主动支出，而不是坏账本身。 第二，真正应当引起警惕的，不是百亿级坏账绝对值，而是它在缺乏透明审计与逐笔披露机制下，如何逐渐转化为更大的未来财政负担。尤其是在政策性银行对外业务余额仍高、而大量借款国已进入困境重组期的背景下，这个问题不会自动消失。[34]

政策上，至少应推进五件事。其一，建立逐年、逐国、逐项目、逐债权人的对外援助及对外贷款公开台账，最低限度应能分辨无偿援助、无息贷款、优惠贷款、优买贷、出口信贷和商业贷款。其二，把政策性银行对外主权及主权担保贷款的不良、逾期、重组、停贷、减值准备单列披露。其三，把外交目标与财政金融目标分账，避免援外、促贸、保资源和人民币国际化在同一项目上混账运行。其四，对所有重大重组项目实行财政部—审计署—国合署联合后评估，至少公开NPV损失、延期期限、是否附带资源或项目收益权安排。其五，将“以援代债”“停工后预算兜底”“债转援”明确纳入人大预算审查和国家审计范围。没有这些制度，公众看到的永远只是“援助成绩单”，而看不到“损失清单”。[35]

最终结论可以概括为一句话：中国2012—2026年的对外援助并非简单的“大撒币”，但已经积累出一个不小、且正在扩张的“重组—展期—隐性损失”池。 这个池子目前看还不是足以撼动中国财政的大坑，却足以构成一个长期、跨部门、缺乏透明问责的公共风险。对决策者而言，最紧迫的任务不是停止一切援外，而是让每一笔援外和外贷都能被公众看懂：到底是战略投入，还是财政成本；到底是可持续开发融资，还是迟早要认损的账。[36]

[1] [5] [7] [9] [11] [12] [16] https://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm

https://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm

[2] [13] [34] 中国进出口银行奋力谱写服务高质量共建“一带一路”新篇章》 ...

https://www.eximbank.gov.cn/info/news/202601/t20260112_72501.html?utm_source=chatgpt.com

[3] [8] [10] [17] [18] [19] [20] [21] [32] https://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/chinese-development-finance-profiles/2026/Zambia_2000_2023_China_Development_Finance_Profile.pdf

https://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/chinese-development-finance-profiles/2026/Zambia_2000_2023_China_Development_Finance_Profile.pdf

[4] Belt and Road Reboot

https://docs.aiddata.org/reports/belt-and-road-reboot/executive-summary.html?utm_source=chatgpt.com

[6] https://www.cidca.gov.cn/2021-01/10/c_1210973107.htm

https://www.cidca.gov.cn/2021-01/10/c_1210973107.htm

[14] [36] Hidden Defaults - Open Knowledge Repository

https://openknowledge.worldbank.org/bitstreams/334d3dc2-26dc-56b0-bdf9-c0c6cb03bd9a/download?utm_source=chatgpt.com

[15] [33] https://www.bu.edu/gdp/2022/09/09/chinas-interest-free-loans-to-africa-uses-and-cancellations/

https://www.bu.edu/gdp/2022/09/09/chinas-interest-free-loans-to-africa-uses-and-cancellations/

[22] https://www.reuters.com/markets/asia/sri-lanka-signs-debt-deal-with-creditor-nations-paris-2024-06-26/

https://www.reuters.com/markets/asia/sri-lanka-signs-debt-deal-with-creditor-nations-paris-2024-06-26/

[23] [31] [35] https://www.treasury.gov.lk/api/file/04ae6436-7921-453e-881f-bb3b107a461f

https://www.treasury.gov.lk/api/file/04ae6436-7921-453e-881f-bb3b107a461f

[24] https://www.finanzas.gob.ec/wp-content/plugins/download-monitor/download.php?id=12596

https://www.finanzas.gob.ec/wp-content/plugins/download-monitor/download.php?id=12596

[25] https://www.reuters.com/world/americas/ecuador-reaches-deal-with-china-restructure-debt-2022-09-20/

https://www.reuters.com/world/americas/ecuador-reaches-deal-with-china-restructure-debt-2022-09-20/

[26] [27] https://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/chinese-development-finance-profiles/2026/Ethiopia_2000_2023_China_Development_Finance_Profile.pdf

https://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/chinese-development-finance-profiles/2026/Ethiopia_2000_2023_China_Development_Finance_Profile.pdf

[28] https://www.reuters.com/world/africa/ethiopia-says-reaches-resolution-with-china-debt-treatment-2026-04-03/

https://www.reuters.com/world/africa/ethiopia-says-reaches-resolution-with-china-debt-treatment-2026-04-03/

[29] https://www.reuters.com/world/asia-pacific/suriname-signs-debt-rescheduling-with-china-finance-minister-says-2024-11-18/

https://www.reuters.com/world/asia-pacific/suriname-signs-debt-rescheduling-with-china-finance-minister-says-2024-11-18/

[30] https://www.imf.org/-/media/files/publications/cr/2025/english/1surea2025003-print-pdf.pdf

https://www.imf.org/-/media/files/publications/cr/2025/english/1surea2025003-print-pdf.pdf